基层动物卫生监督的经验与思考

第一部分  主要做法

　　在农业部的正确领导下，在兄弟省（市、区）的大力支持与帮助下，我省动物卫生监督工作以科学发展观和十八大精神为指导，以开展党的群众路线教育实践活动为契机，深入贯彻《中华人民共和国动物防疫法》及其配套规章，认真落实《农业部关于进一步加强动物卫生监督工作的意见》，努力建设素质过硬、作风优良的动物卫生监督执法队伍，履职尽责，争创全国一流工作业绩，取得了一些成绩，省动物卫生监督所连续多年被省农业厅评为实绩突出单位，2013年石家庄市动物卫生监督所被农业部评为“全国农业先进集体”，承德市动物卫生监督所被省人事厅、农业厅评为“河北省农业系统先进集体”。主要做法可以概括为：8抓，8搞，18加强，简称8818。

　　一、抓基础，搞好官方兽医培训，提高执法队伍素质

　　（一）加强官方兽医的培训。目前全省共有官方兽医6782人。为提高官方兽医队伍的整体素质，省所每年开展一次全省动物卫生监督执法人员的师资培训。各地也相应对官方兽医进行培训，每年每个官方兽医都能够接受至少1次培训。通过培训，提高了官方兽医的素质，特别是提高了对突发重大事件的应对能力。

　　（二）加强了竞赛和评比。一是开展了全省动物卫生监督知识竞赛活动。省所印发了《河北省动物卫生监督知识竞赛活动实施方案》，组织专家编写出版了《动物卫生监督知识题库》一书作为全省动物卫生监督知识竞赛的教材，全省各级动物卫生监督机构根据省所的竞赛方案和教材开展了轰轰烈烈的知识竞赛活动。二是开展了全省动物卫生监督执法案件评查活动。省所每年组织各级动物卫生监督机构开展一次执法案件评查活动，通过开展这项活动切实提高了动物卫生监督的执法办案水平。

　　二、抓环境，搞好宣传，促进动物卫生监督工作开展

　　（三）加强了各种形式的宣传。各级动物卫生监督机构通过新闻媒体、发放宣传材料、张贴标语、网络宣传等多种形式，面向行政管理相对人、面向广大消费者、面向领导、面向有关部门大力宣传动物防疫法律、法规。秦皇岛市以食品安全宣传周启动仪式为契机，设立了咨询台，现场解答群众有关动物防疫的问题；衡水市通过电视字幕飞播和公开信等方式对动物卫生监督工作进行宣传。通过宣传，提高了全社会的动物防疫意识，创造了良好的执法环境。

　　（四）加强了和有关部门的联打。在宣传的基础上，我们与公安、工商、质检、商务、卫生等有关部门建立了联打机制，特别是与公安部门紧密联合，行政责任和刑事责任的追究有效衔接，有力打击了生产、经营病死、死因不明和检疫不合格动物和动物产品的违法犯罪行为。

　　三、抓根本，搞好动物检疫工作，保障动物卫生及动物产品安全

　　（五）加强了产地检疫工作。各级动物卫生监督机构按照《动物防疫法》、《动物检疫管理办法》和产地检疫规程的要求，全力推动产地检疫工作的开展。一是规范产地检疫行为。根据农业部关于检疫的相关规定，省所进一步梳理检疫范围，印发了《关于进一步明确动物检疫范围的通知》，对检疫的范围进行了明确。在此基础上，印发了《河北省动物检疫工作记录》，统一了全省动物检疫工作记录的内容和格式。各级动物卫生监督机构严格按照检疫范围、检疫对象、检疫程序和检疫条件开展产地检疫工作，保障了上市动物的无疫安全。二是创新产地检疫工作模式。积极探索，创新产地检疫工作模式。秦皇岛市完善官方兽医包片责任制，探索利用指定兽医人员开展产地检疫模式。三是积极推进产地检疫示范县建设。以省局文件印发了开展产地检疫示范县建设的通知，采取以点带面的措施，全面提升产地检疫水平。

　　（六）加强了屠宰检疫工作。一是规范屠宰检疫。官方兽医严格按照农业部检疫规程的规定实施屠宰检疫，做好屠宰检疫记录，对检出的不合格动物及动物产品监督无害化处理。二是落实屠宰检疫责任制。动物卫生监督机构与官方兽医，以及屠宰场签订责任状，强化责任意识，分清责任界限。三是创新屠宰检疫工作机制。承德市建立了“环节管理一条线，追溯监督点对点”的屠宰检疫工作机制，有机地将动物产地检疫、屠宰检疫和监管执法工作联系起来，保障了动物卫生监督工作的过程监管，实现了可追溯管理。四是开展动物检疫技术大比武活动。省所制定了动物屠宰检疫技术大比武方案，全省各级动物卫生监督机构开展了动物屠宰检疫技术大比武活动。2011年农业部动物疫病预防控制中心组织我国北方16个省（自治区、直辖市）观看了河北省的动物屠宰检疫技术大比武活动，给予了高度评价。

　　四、抓重点，搞好动物防疫监管，降低动物疫病发生的风险

　　按照《动物防疫法》风险监管的理念，我们制定并以省局文件下发《河北省动物疫病风险评估管理办法》，对动物防疫监管对象实行风险评估。在此基础上，省所制定印发了《河北省动物卫生监督管理办法》规定，根据动物疫病风险的不同，采取不同的监管措施和检查频率，实行科学监管，降低了动物疫病发生的风险。

　　（七）加强了养殖环节的监管。以省厅的名义印发了《2013年全省加强规模养殖场动物防疫监督管理工作指导意见》，从养殖场的动物防疫监管、风险评估、强制免疫、无害化处理等方面推动工作开展。建立了养殖场（小区）动物疫病风险与扶持政策挂钩机制，对疫病风险较低的养殖场（小区），在相关扶持政策上，优先给予支持。承德市健全和完善养殖场“四四四”制度（即“四报告”：引入报告、发病报告、死亡报告、出栏报告；“四保证”：保证按规定隔离、按规定免疫、按规定消毒、按规定处理；“四健全”：健全防疫责任人员、基础设施、制度措施、记录档案的管理措施），进一步提高养殖场的防疫条件和水平。

　　（八）加强了屠宰加工环节的监管。在屠宰加工环节，加强了对动物防疫条件情况，凭检疫证明和畜禽标识入场情况，宰前、宰后检疫情况，运载车辆、场地及设施、设备消毒情况，检疫不合格动物及动物产品无害化处理情况，有关记录和保存情况等的监管，保障了动物产品的无疫安全。

　　（九）加强了经营环节的监管。在经营环节重点加强了对市场的监督检查力度，使经营者做到凭证入市、亮证经营，特别是加强了对活禽交易市场的监管，取缔了城区活禽交易。

　　（十）加强了运输环节的监管。目前全省共有49个公路动物卫生监督检查站，各检查站坚守工作岗位，认真履行职责，依法对运输动物和动物产品的车辆进行监督检查，发现动物防疫违法行为依法查处，降低了动物疫病的传播风险。

　　（十一）加强了动物诊疗环节的监管。全省共有动物疫医院120个，动物诊所1378个。为了加强对动物诊疗环节的监管，省所制定并印发了《关于加强动物诊疗机构医疗废弃物监管的通知》，进一步加强和规范了对动物诊疗机构的监管工作。各地采用专项检查和日常监管相结合的方式，积极开展动物诊疗机构监督检查活动。石家庄市加强了对动物诊疗机构医疗废弃物处理的监管，召开了全市60家动物诊疗机构代表和医疗废弃物处置中心的签约处理会议。

　　（十二）加强了对执业兽医和乡村兽医的监管。目前全省共有执业兽医1565名，乡村兽医6625名。为了加强监管，省所印发了《关于加强执业兽医和乡村兽医监管工作的通知》，进一步强化了对执业兽医和乡村兽医的监管工作，规范了全省执业兽医执业行为和乡村兽医从业行为。

　　（十三）加强了对生产、经营病死动物及动物产品违法行为的打击力度。各级动物卫生监督机构将严厉打击经营、加工病死动物及动物产品的违法行为作为头等大事来抓，年年抓、月月抓、天天抓，实行“零容忍”，建立“黑名单”，特别是在元旦、春节、两会等重要节日期间，全省集中时间、集中力量打击经营加工病死动物和动物产品的违法行为，有力震慑违法分子。去年，保定市查处了8件经营、加工病死或死因不明动物和动物产品案件，在行政处罚的同时，均移交公安机关追究刑事责任。近年来，全省每年查处动物防疫违法案件达3000多件，维护了法律的尊严和公共卫生安全。

　　五、抓关键，搞好无害化处理，构建病死动物处理的长效机制

　　（十四）加强了对无害化处理的监管。无害化处理是病死动物管理的关键，如果没有无害化处理，病死动物就没有出路。因此，我们加强了对病死动物无害化处理的监管。一是规范无害化处理。为了推进病死动物无害化处理工作，省局印发了《河北省规模养殖场（小区）病死动物无害化处理指导意见》，启动了新乐市、徐水县、三河市、滦南县、抚宁县5个试点县建设工作。各地积极推进病死动物无害化处理工作，廊坊市的三河市政府将病害动物无害化处理场建设列为三河市政府重点投资工程，投资1000多万元建成了无害化处理场。秦皇岛市抚宁县、青龙县、山海关区及昌黎县建成了无害化处理场，运行良好。保定市正在徐水县投资2700万建设无害化处理场。二是监管无害化处理。各级动物卫生监督机构按照“疏堵结合”的理念，在倡导提高无害化处理能力的同时，依法加强了监管，使病死动物和动物产品得到无害化处理。

　　六、抓保障，搞好经费争取，提高信息化管理水平

　　（十五）加强了经费的争取。经过与财政部门积极协调，以省农业厅和省财政厅文件联合下发了《关于强化动物卫生监督机构保障机制的通知》（冀农计发[2012]244号），文件规定，各级财政部门将动物卫生监督机构的人员经费和工作经费全额纳入同级财政预算。使全省动物卫生监督机构的经费得到基本保障。

　　（十六）加强了信息化建设。经过积极争取，省政府印发了《关于加快现代畜牧业发展的意见》（冀政[2011]135号文件），将动物卫生监督体系建设作为重要内容，要求“十二五”期间建设动物检疫电子出证系统，实现检疫证明的电子出证和检疫数据的资源共享；建设动物卫生监督快速反应指挥系统，实现省、市、县三级动物卫生监督执法机构联动，快速处置动物卫生监督应急事件。按照省政府《意见》的要求，省级财政在4年时间里拨付省所1760万元，用于电子出证和快速反应指挥系统的建设，同时对市、县级动物卫生监督机构的相应建设也提出了明确要求。

　　八、抓应急，搞好突发事件的应对，提高快速反应能力

　　（十七）加强了对“牛”事件的应急处理。去年1月27日中央电视台焦点访谈栏目报道了我省无极注水牛肉事件，引起了各级领导和社会的高度重视。对此，我们理清工作思路，依法积极应对，当好领导的参谋，正确引导舆论导向，为无极注水牛肉事件的及时妥善处理做出了突出的贡献，此次事件中畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构受到当地党委和政府的大力表扬。

　　（十八）加强了对“狗”事件的应急处理。去年3月7日小动物保护协会志愿者以爱狗为由，在辽宁沈阳高速拦截了我省定州市运往沈阳的一车狗，共计186只。志愿者们深夜跟踪，非法拦截，并利用微博的形式，迅速召集各地的100多名志愿者赶赴沈阳一起采取行动，称对狗实施检疫属违法行为，宰杀狗属违法行为，要求我们立即处理相关动物卫生监督执法人员。国内外多家新闻媒体对此事进行了专题报道。此事在社会上引起了强烈反响，给我们的工作带来了很大的压力。对此，我们依法应对和处理：一是沉着应对，设立了发言人，依法澄清有关问题。按照《动物防疫法》、《动物检疫管理办法》和农业部犬的检疫规程的规定，对狗实施检疫是依法行政行为，而不是违法行为。狗的宰杀属于民事行为，对民事行为法无禁止即合法，目前我国没有任何法律、法规和规章禁止宰杀狗，因此，宰杀狗的行为也是合法的行为。二是依法答复了新闻记者、律师、小动物保护协会160多次的电话咨询、质疑，做到了依法、有理、有力、有节。在这件事情的处理上，我们顶住压力、不怕威胁，依法及时妥善处理，平息了事态的发展。沈阳市公安、武警部门积极配合，依法处理了志愿者的违法行为，拘留了多名志愿者，并对触犯刑法的，追究刑事责任。这不仅捍卫了法律的尊严，捍卫了农业部的尊严，捍卫了动物卫生监督执法的尊严，并且保护了贩运人的合法权益，维护了两会期间的社会稳定。

第二部分经验和体会

　　一、明白了动物卫生监督工作的法律地位，可以极大提振我们工作的自信心，是做好工作的强大动力

　　动物卫生监督工作的法律地位是预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全，而且是维护公共卫生安全的第一道防线。

　　依据：《中华人民共和国动物防疫法》第一条规定：“为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全，制定本法。”

　　社会地位和法律地位有区别。

　　二、明白了动物卫生监督机构的性质和职责，可以使我们更好地履职尽责，是依法行政和依法维护自身合法权益的基础

　　（一）动物卫生监督机构的性质

　　是法律授权的执法机构。

　　依据：《中华人民共和国动物防疫法》第八条规定：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。”

　　（二）动物卫生监督机构的主要职责

　　根据《中华人民共和国动物防疫法》的规定，动物卫生监督机构具有下列职责：

　　1．行政许可类

　　（1）负责跨省引进乳用动物，种用动物及其精液、胚胎、种蛋的检疫审批；（省级）

　　（2）负责动物和动物产品的检疫；

　　（3）负责进入无规定动物疫病区动物和动物产品的二次检疫。

　　2．行政监管类（包括行政处罚、行政强制、行政检查）

　　（1）负责对动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监管执法；

　　（2）负责动物诊疗机构的监管执法；

　　（3）负责执业兽医的监管执法；

　　（4）负责乡村兽医的监管执法；

　　（5）负责有关动物卫生监督证、章、标志的监管执法；

　　（6）负责畜禽标识的监管执法（仅限转让、伪造、变造畜禽标识的监管）。

　　另外，在《生猪屠宰管理条例》的修订中，授权动物卫生监督机构负责畜禽屠宰的监管执法。

　　（三）权利、义务和责任

　　1．权利。是指法律对公民或法人为或不为一定行为，或者要求他人为或不为一定行为的许可。

　　2．义务。是指法律对公民或法人必须为或不为一定行为的约束。

　　3．责任。是指一个人因为没有履行或完全履行自己的义务而应当承担的后果。义务是责任存在的前提条件，义务人不履行或者不完全履行义务时，该项义务就转化成了责任。没有义务就没有责任。

　　4．企业、监管部门（机构）和政府在动物防疫和食品安全中的责任划分。责任划分明确，即企业（含个人）是第一责任人，这个责任是“无限责任”；监管部门（含机构）负监管责任，这个责任是“有限责任”；政府负总责，这个责任也是“有限责任”。

　　三、明白了动物疫病防控监管和食品安全监管的区别，可以使我们工作思路清晰，是做好动物卫生监督工作的需要

　　动物疫病防疫监管是过程监管，食品安全监管是分段监管。这也是《中华人民共和国动物防疫法》的监管理念和《中华人民共和国食品安全法》的监管理念的区别。

　　四、增强担当意识，敢担当，能担当，会担当，是动物卫生监督工作历史的需要，时代的需要，责任的需要

　　当前动物卫生监督工作正处于向应有的法律地位过渡的时期，也是一个走向成熟的必然阶段，在这个阶段我们有诸多的不适应，这并不可怕，可怕的是我们自己的退缩。这个时期需要我们敢担当，能担当，会担当，真正担当起历史的责任，使我们的动物卫生监督工作的社会地位真正和法律地位相一致，不负人民的重托，国家的重托。

第三部分问题、思考与建议

　　一、问题

　　主要表现在：一是个别地方存在思想混乱的现象，有怕字当头的畏难情绪。二是有的地方动物卫生监督机构改革不到位，机构性质、职能整合、人员编制、经费保障、法人资格等没有解决好。三是动物卫生监督执法设施和手段落后。四是工作开展不平衡。五是执法人员素质有待提高。

　　二、思考

　　上述问题主要是执法能力的问题，因此，动物卫生监督执法能力建设是当前动物卫生监督工作急需解决的问题。动物卫生监督执法能力建设，主要包括机构建设、队伍建设、经费及设施设备保障、技术支持、协调和应对等方面。

　　（一）机构建设的基本要求

　　1．名称

　　符合《动物防疫法》的规定，是动物卫生监督机构。

　　2．具有法人资格

　　包括4个构成要件：

　　（1）依法成立；

　　（2）有自己的名称和办公场所；

　　（3）有自己独立支配的经费，即有自己的财务账号，这个要件最关键；

　　（4）能够以自己的名义享受权利和承担义务。

　　3．取得罚没许可证

　　实施罚款和没收的行政处罚措施应当取得罚没许可证。

　　4．取得收费许可证

　　实施检疫收费应当取得收费许可证。

　　（二）队伍建设的基本要求

　　1．数量的要求。具有和工作相适应的足够数量的人员。

　　2．执法人员的要求。首先是取得官方兽医资格和执法资格；其次是具备适应当前工作的素质和能力。

　　3．逐步实现公务员管理，或者参公管理。

　　（三）经费及设施设备保障的基本要求

　　1．办公场所。与工作相适应。

　　2．经费。包括人员经费和工作经费，这些经费由财政足额保障。

　　3．设施设备。与工作相适应。

　　（四）技术支持的基本要求

　　1．技术支持机构。要有动物疫病预防控制机构为动物卫生监督执法提供技术支持，技术支持机构应当具备法定的条件。

　　2．技术支持制度。提供技术支持的机构为动物卫生监督机构提供技术支持要有制度作保障，因此，要建立健全技术支持制度。

　　（五）协调和应对的基本要求

　　这是当前最欠缺的，也是最急需的。

　　1．协调。要具备一定的协调能力，能够协调好各方面的关系，为做好动物卫生监督工作创造好的环境。

　　2．应对。要有应对突发事件的能力，依法及时、妥善处理好突发事件。

　　三、建议

　　（一）加大对《中华人民共和国动物防疫法》的宣传贯彻力度。

　　（二）完善《中华人民共和国动物防疫法》的配套规章。

　　（三）加强动物卫生监督执法能力建设。

　　（四）解决动物卫生监督执法服装。