土地是人类赖以生存的最基本资源，土地制度是农村经济制度中最根本的制度。农村改革30多年来，土地承包经营制度使土地焕发出了勃勃生机，解决了群众温饱问题。当前，随着市场经济的逐渐成熟、农村劳动力的大量转移、城镇化的快速发展，农村土地细碎化，单家独户的经营方式已成为制经约农村土地进一步发挥潜能的重要因素。在这种背景下，农村土地流转，就成为进一步激活农村土地潜能、增加农民收入的一种必然选择。2012年底，我们就目前全市农村土地流转的规模、形式，存在的问题和对策建议进行了专题调研，形成了一定的思路。
一、全市农村土地流转及规模化经营现状
（一）土地流转形式与规模。枣阳市现有18个镇（办事处、开发区），567个行政村，19.27万个农户，农业人口72.65万人，劳动力42.99万人，耕地面积165.56万亩，二轮延包面积155.2万亩。目前，全市土地流转面积29.6万亩，占总耕地面积的17.8%。土地流转主要有转包、转让、互换、出租等形式，其中：转包是原承包户将承包地全部或部分转包给承接户，转包的权利和义务由双方议定或请中介人鉴证达成协议，多为口头，一般也未经过发包方，一年一定一结算。这类面积13.7万亩，占流转面积的46%；转让是外出务工经商的农户，将承包的土地部分或全部委托给亲友、邻居，只享受惠农补贴，不参与产品分配，这种形式大都是口头协议，一年一定，这类面积8.8万亩，占30%；互换是户与户之间为方便耕作或防止牲畜践踏，将原承包地块互相兑换，兑换条件及补偿等事宜，由双方协商达成协议，原承包关系不变。这类面积1.8万亩，占6.1%；出租是承包户将承包地租赁给本村本组农户或本组以外的单位和个人用于开发性生产，这类面积5.3万亩，占17.9%。
（二）土地流转成因。通过对部分乡镇、村组、农户走访调查，我们了解到农村土地流转的主要成因有以下几个方面：一是承包者外出务工，不能经营土地；二是劳动力进城经商，不便经营土地；三是种田效益不高，不想经营土地；四是为了方便生产，需调整土地。这些原因虽然各有不同，但有一个共同点，都认识到土地是农民的基本生产资料，是最可靠的生活保障和生产条件。因此，不愿放弃承包权，只愿出让使用权。
（三）土地流转效应。一是促进了家庭承包经营制度的进一步稳定和完善。这种土地流转机制，不仅解除了从事非农产业户的后顾之忧，而且扩大了种地农户的发展空间，尤其是拓展了解决农村人地矛盾突出的途径；二是加速了农村劳动力的转移，促进了民营私营经济的发展，使从事非农业的农户摆脱了土地束缚，集中精力外出打工、经商、从事二、三产业；三是推动了农业产业化规模经营。目前枣阳市已有规模经营面积13.2万亩，其中，51-100亩的有180户，100亩以上的104户；四是创新了经营理念。土地流转带动了劳动力的合理转移，使许多劳动力走出家门，开阔视野，不仅增加了收入，还掌握了一技之长，了解外界各种信息以及市场经济的思路，更新了理念，甚至有部分事业有成者返乡创业，为振兴地方经济起到了典型引路和示范推动作用。
二、当前农村土地流转中存在的问题
一是农村土地流转的面窄、量小。目前，全市土地流转面积仅占耕地总面积的17.8%，与现代农业发展的差距很大，不利于农民增收。主要原因在于，一方面，目前的土地制度具有明显的福利性质，为了保证每一个农村人口都能够生存和就业，国家在家庭承包经营制度下，把集体的土地按照“人人有份”的原则进行分配，从农村来讲，土地所承担的生存（社会保障）功能重于生产功能，农民把土地当作最基本的生存资料。另一方面，农村税费改革后，农民占有土地基本上不付成本，个别农民进城宁愿让家中的土地让别人耕代种，出不愿意退出耕地。
二是农村土地流转不规范。当前，农村土地流转主要依靠群众自发和政府推动。就前者而言，土地流转前，缺乏对种植大户和企业主等“买主”农业经营能力的资格审查和评估的市场准入机制。土地流转后，又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现问题，常常会给参与流转的农户造成巨大的经济损失，又没有有效的补偿办法，风险全部由农民承担。而且，绝大部分的土地流转，都没有复耕条款即使有也未落实复耕费。一旦流转失败，土地无法再次耕种，直接受损害的还是农民。就后者而言政，政府的重要职能就是进行有效的市场监管和提供服务。农民也很希望政府能够发布土地流转信息、土地分等定级和价格评估、法律咨询等方面发挥积极作用。个别基层干部不尊重农民意愿，强迫农民进行土地流转；一部分村社的土地流转没有签订书面合同，只有口头协议；有的村社随意缩短承包期、收回承包费等等。这些都不同程度地损害了农民的合法权益，扰乱了土地流转的正常秩序。
三是土地集中成片流转难。在目前农村家庭联产承包体制下，土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间存在矛盾。在大面积调整农业产业结构、规划连片种植设施农业等生产需要的时候，往往因为一户或几户承包户不愿意流转，而使土地规模经营难以实现，我市发展适度规模经营的农户主要是承包集体耕地和租赁户耕地相结合两种类型，土地总面积大，但土地位置分散经营面积较小，不利于农户对土地的集中管理，且农业机械在小地块上无法使用，很难实现机械化，阻碍了农业耕种效率的提高。
四是有关农村土地流转的法律规定操作性不强。尽管《农村土地承包包法》对土地流转作了相应的规定，但过于宽泛和笼统。由于没有配套的法律文件和可供操作的具体章程来规范土地转让的对象、范围、程序等，也没有统一的操作规程、流转文书格式和完整的政策体系，土地流转处于自发、无序状态。目前对土地流转的管理，自上而下农业行政主管部门没有制定具体的实施细则，在流转手段、流转合同履行、流转档案等方面缺乏统一管理与监督。
五是城乡统一的土地价格法律体系不具备。我国目前实行的是与城乡居民身份挂钩的二元土地所有制。城市土地大部分属建设用地可到市场自由交易，价格较高；而农村土地绝大多数属农用地，不准自由交易，土地价值得不到充分体现，农民不动产权益的实现受到限制。由于现行法律制度对土地实际价值反映不利，农民基本上不能通过土地流转等形式取得土地的财产性收益，因而农民参与土地流转的热情不高。特别是随着城镇化、工业化的建设发展，农村土地征用价格补偿问题成为突出的社会问题，建立城乡统一的土地价格法律体系成为现实的迫切需要。
六是农村土地矛盾纠纷增多。在农户之间的土地流转中，绝大多数是农户间私下口头协议，没有签订相关土地流转协议，且乡镇村社没有及时在土地承包经营证书上进行变更登记，使相当一部分农户在土地租（征）用时，因补偿归属问题产生纠纷。特别是国家取消农业税实行种粮补贴后，一些私下转出土地的农户，又开始收回原有承包地自己耕种而引发的纠纷。虽然各级对农村土地承包纠纷做了大量调处工作，但多数农户对乡镇村社的调处持不信任态度，加上法院对承包土地诉讼案件受理很少，这给农村土地承包纠纷有效解决带来较大难度。组织难以调处，形成诉讼后，法院的调解往往也很难奏效。作出判决后，败诉方当事人也常常坚持上诉、申诉，甚至上访，致使矛盾不升级。
七是农村社会保障制度还不够完善。当前，农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不够健全，农民主要还是依靠土地和打工收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧。
三、对策及建议
2013年中央一号文件指出，要创新农业生产经营体制，稳定提高农民组织化程度。鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。我们认为今后要重点做好以下几项工作。
（一）加强引导规范，建立健全管理和服务机制。正确引导和规范是加快土地流转速度的关键。一是要政策引。要加大土地流转政策的宣传力度，切实做好土地流转示范工作。在平等、自愿、互利原则下，通过公司加农户、业主加农户等方式，鼓励、支持、引导农民大胆试点，以点带面，滚动发展，进一步加快农业产业化经营。同时，要坚决杜绝“一刀切”、“运动式”、简单化的操作处置。二是要环境促。加强软硬环境建设，对运用土地流转进行优势产业和新兴产业立项开发的，给予资金、技术、税费等方面的倾斜。同时，要抓好市场建设，疏流通环节，缩短小生产与大市场之间的距离，让农民、业主有想头、有干头。三是要服务帮。加强信息服务、科技服务，为农民、土地承包户提供准确的市场信息和科持信息，主动做好政策、咨询和指导调解工作，引导土地流转步入正轨。
（二）充分尊重和保护农民的土地流转市场主体地位。在赋予农民长期而有保障的土地承包权的基础上，让农民在法定范围内自主选择土地流转的形式（土地换社保、土地换股份），由农户直接和公司、业主平等谈判或者由真正代表农民利益的集体经济组织、合作经济组织和业主谈判。村社组织未经农民同意或委托，不得擅自流转土地或代签流转合同。由乡镇、村集体统一牵头组织的流转，流转收益除部分用于发展农村经济、城镇和乡村基础设施建设、土地开发整理保护，其余的全部归承包农户所有，任何组织和个人不得擅自扣留、扣缴。进一步规范政府行为，减少政府对土地流转的不正当干预，并且将政府行为的内容逐步转移到构建农村土地流转制度、提供土地流转市场信息等方面的服务，对中介服务组织，要在政策上给予优惠，在法律地位上给予明确，在资金上给予扶持。
（三）积极培育农村土地流转市场。既要注重有形市场的建设，也要注重无形市场的建设。要充分利用现有的土地流转中心或托管中心，以土地托管为载体，制定土地市场的流转规则，明确流转程序，规范流转行为，定期发布流转市场信息，引导农户或集体经济组织通过土地托管发包、股份制合作等形式将承包地向农业产业化项目、种养殖大户流转。同时，要注意发展土地流转中介服务组织，加强对农村土地的分等定级工作，积极开展法律政策咨询、提供流转合同范本等方面的服务，对中介服务组织，要在政策上给予优惠，在法律地位上给予明确，在资金上给予扶持。
（四）建立有效的市场准入制度和抗风险机制。要对进入农村土地流转市场的种植大户、企业业主的农业经营能力进行严格的资格审查和资信评估，特别要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，规范流转行为，从源头上抑制“非粮化”、“非农化”行为；建立土地流转风险防范机制，化解农户土地流转后带来的潜在风险；进一步强化土地流转用途监管，切实纠正农村土地流转后的“非农化”经营问题。
（五）进一步完善农村土地承包法规和流转政策。一是建议尽快出台《农村土地承包法实施办法》。《农村土地承包法》有关规定非常原则操作起来有一定难度，也难以有效解决土地承包中的纠纷和新问题。建议制定《农村土地承包实施办法》，对《承包法》规定不明确的地方加以解释，对没有调整、规范的地方加以补充。要突出“保护、流转、仲裁”三大重点，在土地承包经营权保护土地流转的形式和基本程序、纠纷的解决机制上作出符合实际的规定。努力解决集体经济组织成员的资格界定、放弃承包土地权利的程序、承包地的继承等有关问题。二是适时出台《关于促进和规范农村土地承包经营权流转意见》，对流转的原则、形式、程序和管理机构等作出明确规定。
（六）建立城乡统一的土地价格法律体系。建议适时制定土地价格法律规范，使城乡地价连为一体。土地价格法律规范应体现以下内容：第一，根据农村土地价格的特殊性，设定区分等级等技术性规程，并根据国家农地等级评价制度，建立类似基准地价的指导性价格体系。第二，委托地方土地行政主管部门承担价格监管的法定义务，实行农村土地权利流转的价格监管制度，对具有重要农业和生态价值或较大面积的土地转让，在转让价格过度低于基准地价时，国家应行使优先购买权，直接收购。第三，以农村土地价格为标准对农村土地实行征用补偿。
