为全面评估玉米收储制度改革对东北玉米主产区新型农业经营主体、特别是种粮大户种植意愿和生产结构调整等方面的影响，2017年2月下旬和4月中旬，农业部管理干部学院调研组先后2次赴黑龙江省肇东市，围绕玉米收储制度改革和玉米生产者补贴政策对新型主体粮食规模经营情况、种植结构调整意向以及结构调整中面临的困难等开展了实地调查。通过与基层干部、玉米种植大户、合作社理事长等进行座谈和问卷调查，发现玉米价格下跌和补贴政策对新型主体的生产经营行为有明显影响，2017年春耕准备工作和生产结构调整也面临不少问题，现将有关情况报告如下：
一、玉米收储制度改革对新型主体的影响
（一）玉米种植大户经营收入大幅下降。肇东玉米（潮粮）价格从2015年的0.8-1元/斤下降到2016年的0.4-0.6元/斤，跌幅达到0.4元/斤。2016年肇东种植大户每亩玉米的生资成本约为400元、土地租金平均为400元，按亩产1500斤计算，每亩产值750元，不算人工成本都已在赔钱。与前两年相比，收入降幅更是明显，2014年肇东玉米亩产值达到1700多元，大户每亩地至少可以赚200-300元。
（二）土地流转价格逐步回归合理水平。肇东土地流转价格从2014年的每亩500元左右下降到2017年的每亩150-300元，玉米价格下跌是导致土地流转价格下降的决定性因素。今年，肇东土地流转定价方式主要有两种，一是价格降到每亩150元，但约定所有与玉米相关的补贴都归原农户（按照2016年的水平约为150元），二是直接定价每亩300元、所有补贴归转入方。这相当于转出土地的农户在今年的流转费用上，要回了去年的玉米生产者补贴，但土地流转的名义价格仍比前两年下降了很多。更重要的是，对于转入土地的新型主体而言，实际支出的土地流转成本大大降低。
问卷调查中，接近一半（48.6%）的新型主体表示目前土地流转价格适中，5.7%的主体表示流转价格较低，其余不到一半的主体表示流转价格仍然偏高。可以看出，土地流转价格正逐步回归到新型主体可以接受的合理水平。而且，土地租金在新型主体生产总成本的比重平均为33.3%，已经低于物化成本的比重34.5%，机械和人工成本分别占总成本的15.5%和15.3%。
（三）玉米价格和补贴政策的不确定性，导致土地流转期限短、价格波动大、规模经营不稳定。调研发现，肇东的土地流转价格在2014年前呈逐年上涨趋势，且每年涨幅明显，2014-2015年间达到顶峰，随后出现大幅下降。受土地流转价格变化明显的影响，2014年以后的土地流转合同大多是一年一签，价格一年一定，少数流转期限超过一年的，价格也是一年一调。今年由玉米价格下跌导致的土地流转价格大幅下降，几乎没有受到流转合同约定价格的影响，都能及时下调，就是因为价格一年一定。
土地流转期限的短期化严重影响了新型主体的生产计划和投入意愿。调研中不少新型主体表示他们流转土地的面积和地块位置每年都在变化，给生产结构调整带来很大风险，尤其是从种玉米改为种经济作物，对耕地的土质和水利条件等要求不同，流转土地的不确定性让新型主体不敢投入资金进行地力和基础设施的改造，制约了当地新型主体的持续健康发展。问卷调查中，有57.1%的新型主体认为影响自身发展的最重要因素是“土地流转期限短、不稳定”。
二、玉米生产者补贴对新型主体的影响
（一）补贴缓解了种粮收入的断崖式下跌。2016年，肇东市执行153.92元/亩的玉米生产者补贴标准，已经全部发放到了实际种植者手中。玉米（潮粮）价格从2015年的0.8-1元/斤下降到2016年的0.4-0.6元/斤，跌幅达到0.4元/斤，补贴大体相当于给每斤玉米涨价0.1-0.15元，在一定程度上缓解了种粮收入的断崖式下跌。
（二）补贴在一定程度上掣肘了玉米种植面积的调减。当前，种玉米可以获得补贴是不少新型主体选择继续种植玉米的主要原因。问卷调查中，51.4%的新型主体表示打算调整种植结构，减少或者不种玉米；37.1%的主体不打算调整种植结构；11.4%的主体还没想好是否要调整。在不打算调整种植结构的新型主体中，不调整的原因主要有三个，其中30.8%的主体是因为种植玉米有补贴，61.5%的主体是因为经济作物虽然收入高但风险也大，还有7.7%的主体是因为种玉米虽赚钱不多，但简单、省工。
还有一些种粮大户提出，去年种玉米的都拿到了补贴，主动调减玉米改种其他作物、遭遇了亏损的却没有补贴，这种政策导向打击了先行者的积极性，也坚定了部分大户继续种植玉米的决心。玉米生产者补贴在一定程度上改变了玉米与其他作物的预期收益对比，同时释放出与调减玉米相悖的政策信号，对生产结构调整形成掣肘。
（三）新型主体更多根据市场需求调整生产结构。为应对玉米价格下跌，更多的新型主体开始转向根据市场需求调整生产结构。问卷调查中，68.4%的主体表示调整种植结构的主要原因是玉米价格低、赔钱，42.9%的主体表示调整方向主要取决于产品的市场行情和前景。据肇东市农业部门介绍，近两年当地新型主体出现了主动跑市场、找订单的现象，以前闷头种地不操心销路的主体，现在也开始主动跑市场，开始按照订单数量安排生产。黎明镇某大户经营1000亩土地，2015年以前种了超过十年的玉米，高产时一亩玉米可以赚700-800元，正常年景一亩地也可以赚到300元。2016年玉米收入减少促使他调整种植结构，今年已与安徽某公司签订订单，计划种植300-500亩红辣椒。宋站镇某大户经营1600多亩地，主要种植粮饲兼用玉米，今年打算改种高粱，已经签好了销售订单。
还有21.4%的主体表示结构怎么调主要考虑的是风险控制。海城乡某大户原来经营18000亩土地，2017年新增2000亩。2015年前全部种植玉米，2016年开始拿出600亩土地尝试调结构，包括黄豆、小麦、大白菜和大头菜，2017年计划新调整1000亩地用于种植辣椒。整体来看，调结构只占其经营总规模的很小一部分，玉米仍然是他稳收入、控风险的主要作物。
也有35.7%的主体表示如何调结构主要看补贴政策，看什么补贴多就种什么。
三、当前种植结构调整面临的突出问题
（一）缺少市场信息是制约生产结构调整的最大障碍。
目前，肇东种植除玉米以外其他作物的新型主体，通常都具备相应的加工能力、销售订单甚至自有品牌，因为当地其他作物的种植规模都偏小，基本没有经纪人或加工企业前来收购。所谓种得好不如卖的好，新型主体不敢放弃种玉米的最主要原因就是不知道生产出的其它农产品能够卖给谁、行情怎么样。调研中，接近一半的新型主体认为改变种植结构所面临的最大问题是没有销售渠道或不熟悉市场行情。没有营销、物流和市场的支撑，调结构就成了一道玻璃门，看得见却不敢进。
（二）基础设施不配套是阻碍生产结构调整的重要原因。肇东是玉米种植的黄金地带，长期以来都以玉米为主导产业，基础设施也以玉米为主进行布局和配套。如果调整种植结构，现有基础设施可能无法满足生产需求。例如，种植蔬菜瓜果等经济作物，灌溉用水增加，单井覆盖面积要从目前的400亩下降到100亩，就得大量增加机井数量才能满足需求；蔬菜瓜果易腐烂且集中上市价格不高，需要配套建设冷库才能长期大量储存、错时错峰上市；温室大棚、节水灌溉、水肥一体化等设施设备也成为新的需求，农业基础设施和新增生产投入巨大。调研中，30%的新型主体认为现有基础设施不配套是目前改变种植结构所面临的最大问题。
（三）缺少龙头企业带动是影响生产结构调整的关键因素。作为玉米主产区，肇东一直不缺少玉米深加工企业，目前全市4家规模以上企业共有270万吨的玉米加工能力。肇东正常年景可年产玉米46亿斤（约230万吨），完全可以在本地加工转化。但其他农产品则严重缺乏相关加工企业，杂粮杂豆类农产品的加工主体多是农民合作社或小型加工厂，蔬菜瓜果等经济作物的加工能力几乎空白，甚至还缺少专门的销售渠道，存在明显的市场断层，能够开展电商销售的新型主体仍是极少数。调研中，两位打算改种辣椒的大户都是与外省的出口加工企业签订的销售订单。
四、当前调整农业生产结构的政策建议
（一）结构调整要因地制宜、科学有序。按照区域地理状况和耕地条件，有选择的引导原本不适合种植玉米的地区以及那些在政策刺激下才改种玉米的地区，首先退出或减少玉米种植面积，恢复生产原来的优势作物，然后再考虑压减玉米优势产区的种植面积。
（二）结构调整要鼓励先行、扶持典型。按照当地的种植习惯和市场环境，短期内小农户不会出现普遍的结构调整，新型主体则会主动考察新的品种项目，进行小规模尝试。建议对率先改变种植结构、尝试新作物的先行者，给予基础设施、技术服务、市场信息等方面的政策支持，提高先行者的成功率，减少调整失败对观望者的负面影响，引导、带动更多新型主体和普通农民进行调整。
（三）政策扶持要普惠共利、公开公平。新型主体的健康持续发展离不开有效的政策引导，但是不能让他们躺在政策身上调结构，而是要在支持保障体系上做文章。调研中，当地新型主体认为影响其自身发展的首要因素就是政策不稳定，其次才是土地流转期限短，分别占到调研对象的60%和57%。建议避免采取直接补贴，而是提供公共物品和配套服务的方式予以支持。直接补贴可能扭曲市场价格，抬高生产成本，对结构调整带来负面影响。提供土地整理、基础设施、市场信息、物流营销以及精深加工等以公共物品和配套服务为主要内容的政策扶持，更能引导新型主体按照市场价格自主生产，在公平的市场竞争中找寻发展道路。
