【内容摘要】2006年农产品质量安全法颁布实施，规范了农产品质量安全监管，提升了农产品质量安全水平。但是，该法实施十多年里，基层农业部门普遍反映该法有关规定过于原则，有关概念过于模糊，与相关法律法规的衔接也不够紧密，法律适用存在一定的困惑。2013年食品安全监管体制改革后，食用农产品质量安全监管职责发生了较大幅度的调整，现行法律规定的相关制度已经明显不适应农产品质量安全监管工作需要。尤其是2015年食品安全法修订内容也涉及对食用农产品质量安全相关规定，需要对现行法律进行修订以加强两法的衔接。本文主要围绕当前农产品质量安全法存在的问题，分析并借鉴食品安全法修订的经验，重点讨论法律修订应遵循的原则及修订的主要内容。

【关键词】农产品 质量安全 法律 修订

农产品作为食品链的源头，直接关系食品质量安全。2006年农产品质量安全法颁布实施，弥补了农产品质量安全监管的空白，实现了食品安全全链条监管。2013年底，国家对食品安全监管职能进行重大调整后，农业、食药等部门对农产品质量安全的监管职责都发生了较大的变化，但是作为监管依据的农产品质量安全法至今未能及时修订，改革成果也未能以法律形式巩固，一定程度上也制约了农产品质量安全监管、执法等工作。因此，当前应加快农产品质量安全法修订步伐，在充分借鉴国内外食品安全立法经验及执法实践的基础上，找准现行法律存在的突出问题，明确法律修订应坚持的基本原则并进行相应的制度设计，确保修订后的法律可操作，易执行。

一、现行法律存在的突出问题

农产品质量安全法出台后，一直未制定该法的实施细则，而其法律条文本身也过于笼统和原则，造成地方执法监管部门在实施中遇到以下几方面问题。

一是现行法律条文不能适应调整后的部门职能和监管要求。按照食品安全监管体制改革确立的“三前三后”理论，农业部门不再对有形市场开展监管工作，而对田间地头的监管又延伸到了收购、储存和运输等过程，在法律尚未修订的当前，农业部门对这一段的监管尚无法律依据，亦无手段，监管工作一筹莫展。

二是概念模糊导致法律适用混乱。现行的农产品质量安全法、食品安全法等法律法规对食品、食用农产品、初级产品、初级加工品等名词的界定并不统一，导致每个部门、每个地方、每个人对其内涵与外延以及本质区别的理解都不一致。比如近年，有关部门对豆芽菜是农产品还是食品或加工产品的争论各执一词，而国家层面也未能给出最终的解释，直接后果即是各地适用法律不一致，同案不同判现象十分普遍。

第三，操作性不强是现行法的硬伤。农业部门在农产品质量安全监管上，既要保证农产品的产业安全，也要保证农产品的质量安全，两难的选择导致地方农业部门对农产品质量安全案件的依法行政大打折扣。比如现行法律对农产品禁止生产区的划定要求，尽管配套制定了《农产品产地安全管理办法》，但十多年来各地出于对产业的保护和发展，几乎未实际执行有关规定。另外，法条仅对农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的以及农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的行为，规定了处罚措施，而对相关的生产行为反倒没有相应的规定，导致实际执法困难。又如，法律中对“含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的”“农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准”“含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准”等三种行为的行政处罚力度等同，而三者的危害程度上却存在着显著差异，如此规定并不切合实际。

四是法律法规的衔接不够紧密。农产品质量安全法修订需要考虑其与食品安全法、投入品相关法律法规以及刑事司法的有效衔接问题。尤其是在两段监管体制下，产地准出与市场准入在现行法律条文中并没有过多的描述；根据职责分工，食药负责有形市场的监管，对农产品电商的监管主体目前还并不明确；在投入品监管方面，各类投入品多已有相应的法律法规或部门规章，现行法律对与投入品法律法规衔接的条款表述过于原则，也不利于具体操作。

二、食品安全法实施以来出现的问题及对农产品质量安全法修订的借鉴

2015年食品安全法修订完成，并于同年10月1日颁布实施。该法在修订中坚持重典治乱的原则，加大了违法行为的处罚力度，一定程度上遏制了食品安全领域的重大违法行为。目前该法已经实施两年，新法实施过程中出现了一些突出问题，这些问题的出现，对农产品质量安全法的修订是十分宝贵的经验，也是必要的借鉴。

（一）最严的法律导致最难的执法。新的食品安全法以“严”著称，无论是处罚的罚款金额数，还是处罚的种类上，都得到了充分体现。但是2016年全国人大在对食品安全法的执法检查中发现，严厉的法律规定在执行中困难重重。比如北京市反映了一个比较典型的案例，某食品店出售的一罐3元的过期饮料，按照食品安全法第124条规定，应没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款[2]。一个小的食品经营店铺的确是难以承受如此之大的处罚，执行十分困难。从法律责任设置看，经营过期食品与生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂等行为设置同等的处罚标准，而不论其数量、金额、后果等实际情况，不尽合理。农产品生产经营主体相对食品生产经营主体而言，规模更小，承担法律责任的能力也更小。因此，在农产品质量安全法律责任设置中需要特别关注并解决类似问题并应设置更为合理的条款以避免因执行困难导致的威慑不足问题。

（二）较低的行政执法水平削弱了法律的威慑力。全国人大的执法检查发现，食品安全监管领域普遍存在着行政监管力量和能力不足的问题，监管人员发现和处理违法问题的能力较低，选择性执法较为普遍，如执法监管部门更多的关注大型企业，而忽视数量更多的中小主体，因此不能达到法对多数主体应起到的威慑目的。而当前，食品安全监管行政资源的有限性，也直接影响了食品安全领域违法案件的查处率。同时，较大数额的违法多数需要走听证程序，势必增加执法成本，降低行政处罚的效率。笔者认为，执法的目标并不仅仅是针对某一主体的单一的从严处罚，如果目标如此单一的话，那么对所有的违法行为都处以严刑，使违法成本远远高于违法收益，似乎就可以完全杜绝违法行为。可是结果并非如此。有时惩罚过重，潜在违法者在考虑对他人不同程度的损害时，倾向于选择更为严重的损害，因此威慑效果适得其反[3]。因此，综合而言，真正有效的威慑是既要通过法律责任对违法行为设置明确的后果，更要有与之相匹配的执法监管能力和水平，并且要有对行为人在事前放弃违法行为的激励措施作保障。

（三）民事赔偿制度缺乏有效的保障机制。新食品安全法第一百四十八条规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。该条较为模糊的地方是需要对什么情况属于“经营者明知”进行合理解释。从规范内容看，经营者明知虽然是实体法中的要求，但其真正的落实却要依靠民事诉讼法中的举证责任规则，即生产者适用无过错责任原则，经营者适用过错原则，即明知所出售的食品不符合安全标准，才须承担惩罚性赔偿，操作上对如何举证其为“明知”存在诸多困难。其次，依据规定可以看出惩罚性赔偿仅针对某一消费者食用的某一不安全食品，未针对批量生产的不合格产品，形成规模威慑效力。再次，由于赔偿数额并不高，但是消费者提起诉讼的成本较高，且该法也没有相应的激励或保障措施，鼓励消费者诉讼，现实中真正的惩罚性赔偿诉讼并不多见。农产品质量安全法中也将涉及民事赔偿制度，而农产品较包装食品而言，单价更低，如不设置相应的保障机制，民事赔偿制度也将流于形式。

（四）行刑衔接不够顺畅。从案件移送上看，基层行政机关存在认识上的误区，过分依赖公安机关调查取证的有力手段，缺乏案件移送的主动性。而当前，检察、监察机关的有效的监督机制尚不完善，监督职能难以全面发挥作用。从公安机关对食品安全案件查处的形式看，多是通过运动式阶段性执法集中开展案件查办，实际上助长了违法者从事违法行为的投机心理。从取证手段看，在当事人拒不配合的情况下，欠缺强制手段的行政机关难以获取有力证据，进而导致在移交案件时，公安机关很可能以证据不充分为由不予接收或立案，而不少食品尤其是农产品的保质期限短，且查获的数量往往非常巨大，全部进行冷藏将会消耗巨额成本，但倘若不及时采取保全措施，一旦食品腐烂变质或是流入社会，后果难以设想。另外，由于当前很多产品的检测标准和检验方法缺失，一些食品或农产品无法检验，而公安机关或法院又过于强调行政机关提供涉案食品“不符合安全标准”“有毒、有害”的检验或鉴定意见，直接影响了对食品安全犯罪活动的打击力度。

（五）食品安全法对一些难点问题的回避给地方进行配套立法和执法监管造成一定的困扰。食品安全法规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。但是，地方在制定过程中发现，目前没有对小作坊的定义，管理对象及管理方式不够明确，且无先例可循，各地不一的监管制度必将导致各不相同的处置方式，造成法律适用的混乱。农产品质量安全监管中，关于豆芽监管问题，生猪以外的畜禽屠宰以及收购、贮存和运输过程的监管等问题目前或没有明确的概念定义，或没有先例可循，都需要在法律的层面上给出较为明确的界定，如将难题转交地方，必将陷入地方配套立法及法律适用混乱的局面。

三、农产品质量安全法修订原则

目前农产品质量安全法已经启动了修订前期的准备工作，在具体修订过程中，应全面梳理当前法律及法律适用中存在的问题，充分借鉴食品安全法修订的成功经验以及在实施过程中出现的新问题，从农产品质量安全监管的实际出发，创新制度机制，全面解决现行法律的不足。笔者认为，修订农产品质量安全法应依循下面几个原则。

一是突出源头治理原则。产地环境是安全优质农产品生产的基础条件，农业投入品是保障农产品质量安全的关键因素。农产品质量安全源头监管是食品安全监管和风险防控的关键环节，也是保证食品安全的重要措施。食品安全法着重强调食品的全程监管原则，旨在确保食品安全的全链条安全，而链条的前端即农产品的生产环节。新法应强化产地调查与监测、特定农产品限制生产区划定、产地环境保护与修复，突出强调农产品生产的源头管控，增设农业投入品生产经营许可，规范投入品生产经营使用行为，保障农产品质量安全。

二是坚持风险防控原则。农产品质量安全不仅受生产过程的影响，而且受生态环境、 农业生产资料等相关因素制约，风险产生的原因也复杂多变。将风险防控引入到农产品质量安全管理中，以过程控制对风险进行干扰，有利于保障源头农产品的质量安全。新法应进一步完善农产品质量安全风险监测评估、隐患排查和食品安全标准等基础性制度。

三是过罚适当原则。通过严厉的处罚达到重典治乱的目的，在食品安全法修订中得到公众的认可，但在全国人大2016年在对《食品安全法》执法检查中发现，严厉的处罚并不必然产生应有的威慑力，尤其对规模较小的农产品生产经营主体而言，多数并不能承担过高的处罚，且往往选择拒不履行，导致的结果就是案件执行困难，造成司法资源的极大浪费。而在农产品质量安全监管力量和能力严重不足的情况下，较少的问题发现率以及普遍的选择性执法将大大抵消严厉处罚所产生的威慑力。因此，农产品质量安全法的修订应借鉴食品安全法的经验，摒弃严惩重罚思维，以避免法律责任的备而不用。对罚款数额设立相对更加科学的标准，对不同主体的不同违法行为，按照实际违法情形及危害后果，设定适当的处罚措施。

四是合作共治原则。让社会力量广泛参与食品安全监管，不仅仅作为一种缓解执政合法性困境的权宜之计，而应当将市场与社会作为平等的合作伙伴，在不断摸索与创新中完善体制、机制，在动态协调中推动有效治理[4]。新法修订中除应对政府、生产经营者、行业协会以及消费者参与食品安全社会共治中的权利、义务进行全面规定外，还应进一步完善信息公开、公众有奖举报制度以及公益诉讼等制度，以达到共治局面。

四、应予关注的几个问题及修订建议

（一）关于个体农户的法律责任问题。现行农产品质量安全法明确了农产品生产企业、农民专业合作社的相关法律责任，而对使用投入品的相关违法行为则笼统规定按照相关法律法规规定处罚（农产品质量安全法第四十六条），该条也并未明确是否适用于个体农户。2006年法律制定之初，更侧重于对农民和农业产业的保护。而最直接的后果是，执法监管者因执法无据而回避或疏于对散户农民的监管，而散户也因违法行为没有得到及时处置而更铤而走险。法律修订中应全面衡量产业发展与产品质量安全的关系，进而考量对多数违法案件的制造者个体散户农民的合理合情的监管途径和处罚措施。

（二）关于对生产经营主体信用管理制度。现行农产品质量安全法没有对农产品生产经营设定相应的许可制度，修改后的食品安全法考虑部分农产品销售主体的个体性和小规模性，规定销售食用农产品，不需要取得许可。从我国目前的监管实际看，地方政府农业行政管理部门并不全面掌握辖区内的个体农户、规模主体、农民专业合作组织或企业的生产经营总体情况，尤其是对农产品经纪人的信息更是无从掌握。尽管行政许可法中规定，直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项可设定行政许可。但是我国农产品生产经营者数量庞大且分散，整体素质较低。如设置生产经营许可，将大大加重政府和相对人的负担。2017年农业部办公厅印发了关于建立农资和农产品生产经营主体信用档案的通知，要求用3年时间基本建立主体的信用信息档案，使之成为政府监管、市场评价和消费选择的重要依据。信用档案管理制度，将大大缓解行政许可的繁琐程序，提高监管效能。因此，法律修订可考虑建立农产品生产经营主体信用档案制度，明确信息归集、公示、共享等内容，建立分级分类的管理制度，提高监管效能[5]。

（三）关于标准问题。食品安全法明确食品包括食用农产品，而食品只有一个标准即食品安全标准（包括国家标准、地方标准和企业标准）。对食品安全标准外是否建立农产品质量安全标准，目前存在不同的观点。一种观点认为，既然食安法规定食品安全标准为强制性标准，在此之外，不得制定其他强制性标准，且食品安全标准中已经包括了食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定，与食品安全有关的质量要求，与食品安全有关的食品检验方法与规程等内容，那么在农产品质量安全法中也没有必要再对农产品质量安全标准进行重复设置。另一种观点则认为，农产品质量安全法第二条对该法的调整范围有明确规定，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。因此，从该条看出，法律并未将农产品是否可食用作为前提，因此这部法的调整范围并不仅限于食用农产品，还包括非食用农产品。但是食安法中有关食品安全标准仅包括食用农产品。因此，农产品质量安全法应对农产品质量安全标准进行规定，否则，在整个标准体系中将缺失很大一部分内容。也有专家呼吁将农产品质量安全法修订为食用农产品安全法，与食品安全法相对应。同时，非食用农产品更多的与质量一词联系，而安全一词则往往对应的是食用。从2006年制定农产品质量安全法的立法本意看，其调整的范围包括食用农产品和非食用农产品，但是其条文又偏向于规制食用农产品。本轮法律修订应着力解决立法本意与立法条款不相符合的矛盾。

（四）保险制度的建立与完善。从国外的立法和管理经验看，对农产品质量安全和生产经营主体的管理并不局限于行政许可或质量控制，而是辅之以保险等制度加以限制，达到实际管理的目的。以美国为例，政府规定个体农户可免于登记，但要求其必须购买相关的农产品保险，否则，其生产的产品将不予进入市场销售。同时，购买保险还是其获得产品认证的前提条件。在我国，农业保险制度还十分薄弱，但在农产品上设置保险制度有助于提高产经营主体应对各类风险的能力，保障消费者合法权益。

（五）关于认证制度的完善。我国农产品的质量安全认证包括三品一标产品的认证，其中无公害、地理标志产品由政府部门组织，绿色食品由中国绿色食品中心在工商部门注册的商标，而有机产品则由有资质的公司开展认证。总体看，目前认证过程过于随意，重认证轻监管的情况较为严重，导致认证产品的质量堪忧。李克强在2017年全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话中也提出，对与消费者生活密切相关、通过认证能保障产品质量安全的，一律转为认证。因此，规范化发展农产品质量安全认证工作十分必要。目前对认证单位行之有效的约束即要对认证单位设定连带责任，如由其认证的产品发生质量安全问题，认证单位将承担连带责任。