在质量兴农、品牌强农的战略背景下，依托国家社会科学基金青年项目^[1]，我们对影响农产品质量安全的生产环节问题进行了研究。研究基于问卷调查展开，2017年4月至8月发放并获取有效问卷315份，问卷发放对象涉及24个省的36个县/市/区的各类生产主体，样本的区域分布、主体类型、性别、年龄、职业、受教育程度、种养结构等分布均匀，样本具有一定的代表性。问卷数据分析发现，农民合作社是农产品质量安全的保障主体和带动主体，依托农民合作社提升农产品质量安全水平，具有理论、政策和实践上的可行性和可操作性。

一、农民合作社具有安全生产的比较优势

1.农民合作社具有安全生产认知的比较优势。生产主体安全生产认知的测度指标包括三个方面：一是法律政策准则认知，包括对农产品质量安全相关政策的认知和对影响农产品安全的生产环节的认知；二是安全生产知识认知，指对于不合理使用化肥和农药会带来农田污染的认知；三是化学品安全使用认知，包括对禁限用农（兽）药明细，农药安全间隔期、农药残留、农药施用行为会诱发农产品安全风险，化学投入品安全施用量等的了解情况。数据分析表明，农民合作社的安全生产认知高于农业企业，更高于分散用户。化学品安全使用认知方面，农业企业表现最优（见图1）。

2.农民合作社具有安全生产行为的比较优势。安全生产行为的测度指标包括五个方面：一是安全生产环境维护的衡量指标，包括对农田灌溉用水水质的担心程度、农用水检测比例、对耕地土壤和农产品质量受到周围环境影响的担心程度、耕地质量检测比例；二是化学品安全选择的衡量指标，包括通过经销店独立购买或通过标准化生产统一供应获取化学投入品，关注农药有“三证”（农药生产许可证、农药质量标准证、农药登记证）；三是化学品安全施用培训的衡量指标，指参加农药和化肥施用培训；四是化学品安全施用的衡量指标，包括依据农药使用量和使用频率的规定而规范使用农药，优先选择使用生物农药或其他高效低毒低残留农（兽）药；五是安全追溯参与的衡量指标，包括通过追溯获知农产品安全情况，销毁检测不合格的农产品。数据分析表明，更高比例的农民合作社能够维护安全生产环境、参加化学品安全施用培训、安全施用化学品。在化学品安全选择和安全追溯参与方面，农业企业占比最高，农民合作社占比紧居其后，低不到5个百分比（见图2）。

3.安全生产能为农民合作社带来明显的经济收益，但面临优质难以优价的难题。总体来看，91.0%的受访者认为生产安全优质的农产品会带来明显的经济收益，粮油增加543.3元/亩，蔬菜增加1660.7元/亩，瓜果增加2699.2元/亩；牲畜增加119.6元/头。其中，农民合作社的认同比例为87.8%，农业企业和分散农户的相应比例为80.0%和100%。为生产质量安全农产品，农民合作社的成本增加为20%-30%，收益增加为10%-20%；农业企业的成本增加为10%-20%，收益增加为20%-30%；分散农户的成本增加为20%以下，收益增加为10%-20%。94.3%的农民合作社认为生产优质安全的农产品会提高价格，农业企业和分散农户的相应的比例均为100%，表明农民合作社面临优质难以优价的难题。

二、农民合作社安全生产优势的原因解析

1.包括农民合作社在内的新型经营主体具有安全生产能力优势。从影响农产品质量的因素看，农户要想生产高质量的农产品，在农产品生产过程必须使用符合质量标准的种子、化肥和农药等投入品；必须拥有良好的土地、水源和大气等自然环境；必须采用规范的日常作业。离开这些因素，高质量农产品就成为无源之水。小规模经营的分散农户难以拥有这些对生产高质量农产品至关重要的资源，不能生产和提供符合质量安全标准的农产品。一是当来自农业以外的影响农业生产的污染行为和损害发生时，农户的抵御意愿和行为非常有限。二是小规模经营条件下的农户分辨投入品质量的能力和与投入品供应商的谈判能力不足，难以使用高价格高质量的农业生产投入品。三是由于受教育程度偏低，分散农户不仅难以理解农业作业标准规范，更是难以按照规范标准执行日常作业。四是提供农产品质量信息比较有效的方式是农产品品牌建设和质量追溯，这显然超出分散农户的能力范围。而农民合作社和农业企业具备上述安全生产能力。

2.市场的声誉机制对“合作社+农户”能够发挥最大引导和约束效用。声誉机制通过市场上声誉的作用，使人们愿意为了长远的利益而放弃短期利益的诱惑，声誉机制的外在表现形式是“品牌”。声誉机制和品牌效应具有安全生产引导和行为约束作用。但声誉机制作用的发挥程度因市场主体生产组织形式的不同而不同。分散农户、“农业企业+农户”和“农民合作社+农户”三种生产组织形式分别对应于市场的一次性博弈、有限次博弈和无限次博弈。分散农户在零售（批发）市场中的交易属于“一次性博弈”，生产主体本次交易的农产品质量不会影响下一次的交易对象、数量和收益，声誉机制的引导和约束作用失效。在“农业企业+农户”形式下，企业与农户结成契约关系，规定企业向农户提供有关农产品生产的产前、产中和产后服务，农户则按照契约的质量技术要求进行生产，把大部分产品交售给企业，承担生产风险，分享企业经营的部分利润。在这种“风险共担，利益共享”的契约安排下，农户和企业都会充分保证农产品的质量，建立企业声誉，获得消费者信任，实现优质优价。但这种组织形式存在的“契约不完全”问题及其带来的有限次博弈特征，制约着安全农产品供给的长期性。此契约中，农户处于比较劣势地位，企业往往单方面规定契约条款，甚至还会有意转嫁风险；企业难以控制农业生产过程和计量生产结果，农户也会将市场风险让渡给企业，农产品质量难以长期有效保障。“农民合作社+农户”形式是一种一体化的契约形式，各契约参与者连接成一个组织，从而将各方的权利和义务紧密地联结在一起。该形式中，组织是农民自己的组织，各农户间更容易形成有效的监督机制和风险共担、利益共享的利益分配机制，声誉机制能够有效发挥调节作用，从而有效地减轻信息不对称程度，有利于保障安全农产品的长期供给。

3.政府规制对“合作社+农户”能够发挥最大的决策影响和行为调节作用。政府规制通过规范性、激励性、服务性措施，对生产主体进行刺激性调节，生产主体经过理性计算和成本收益权衡，做出理性判断和决策。生产主体按照规制要求开展安全生产，在优质优价机制调节下，会获得更高的经济回报；如果违反规制要求，则要付出违规成本，降低经济收益，在正反经济收益的权衡下，理性的生产主体会作出按照规制要求开展安全生产的决策。规制发挥效用的前提条件是能够确认“责任主体”。在规制追责环节，分散农户的一次性交易和质量追溯缺位特点，导致责任主体难以精准确定，规制效用难以发挥应有的影响和调节作用。“合作社+农户”“农业企业+农户”是规模化、组织化的新型经营主体，产业链条和农产品监管环节中会留下相对明显的“痕迹”，相对容易确定“责任主体”，从而容易实施奖惩措施并发挥规制的调节功能。

三、提高农产品质量安全保障水平的政策建议

1.转换治理视域，从“产品治理”转为“主体治理”。近些年农产品质量安全监管问责中“有责任无主体”的问题，已经严重制约了农产品质量安全监管和治理效果的实现。新型主体尤其是专业合作社在农产品生产方面的安全意识和自觉行为，为解决该问题提供了全新的思路。在“产出来”和“管出来”两手都要抓的背景下，将农产品质量安全治理的视域从“产品治理”转换到“主体治理”，依托新型农业经营主体开展农产品质量安全治理、调好农产品质量安全体系，是农业供给侧结构性改革的必然要求和结果。

2.立足主体培育，提升农产品质量安全的主体保障。要内外施策培育并发展农产品质量安全保障型合作社。充分发挥合作社在质量安全控制方面的组织和制度优势，推广生产标准化、产品安全化、营销品牌化，使合作社成为农产品安全生产控制的主体和生力军。外在政策刺激方面，改进政策补贴方式，增加流通环节补贴，提供农产品安全检测环节专项补贴，提高合作社产品的市场竞争力。内部制度改进方面，落实合作社内部奖惩制度，建立有“选择性激励”的动力机制，对于坚决执行合作社内部质量控制条款的成员，除正常集体利益外额外给予奖金或荣誉；对于违反内部质量承诺条款和损害合作社整体声誉的成员，进行严厉处罚。同时创新完善利益联结机制，将小农户与现代农业发展有机衔接，提升“农业企业+农户（基地）”的安全生产保障水平。

3.强化政府规制，提升农产品质量安全的规制保障。一是完善规章制度，强化其强制规范性作用。制定最严谨的制度体系，包括进一步完善法律规章体系建设、标准体系建设和信息披露制度，提升全产业链条监管水平，依托信息化战略完善产品追溯制度，推进农业标准化生产。有法可依、有据可依、有标可依后，重点在于宣传教育培训，提升生产经营主体关于农产品安全生产生产的认知水平。二是完善激励机制，强化其激励引导性作用。将激励性规制落实实处，加大奖惩力度，实现有效刺激和有效规制。对于各类主体的非安全生产行为，要施以最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，重典治乱，加大规制和惩治力度，增强执法威慑力。对安全生产行为给予扶持补贴，尤其是高效低毒低残留农（兽）药使用补贴补偿和产地环境保护补偿，提高安全生产的经济收益，保护和激发主体安全生产的积极性。在农业补贴政策申请条件中增加约束条件，要求申请农业补贴的经营主体必须遵守农业投入品管理、种植结构安排、农业资源养护、废弃物利用、利益联结等方面的相关规定。三是完善教育培训，强化其教育引导性作用。调查显示，化肥的合理使用问题对于农业企业负责人、60-74岁受访者、学历为本科及以上和小学及以下的受访者仍是盲点；教育培训有助于引导生产主体合理使用农药；参加标准化生产有助于生产主体合理使用化肥；45岁以下受访者、有管理者经历和一直务农者在化学品安全使用方面仍有较大提升空间；教育培训对化学品安全施用没有助力作用。要针对以上调查发现，同时强化顶层设计和部门联动，提升教育培训的针对性和有效性。