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财政金融双轮驱动现代农业加速前行

——江西省南昌县农业支持保护情况调研报告

发布时间:2014-12-09 文章来源:农民日报 字体: 打印 分享
 

  张洵

  按照农业部党校第27期处级干部任职班实践调研活动教学的安排,2014年10月26日至11月4日,第五调研组重点对江西省南昌县农业支持保护政策有关情况开展了调研。期间与县政府、县金融办、财政局、农口各部门、相关金融机构、种养大户进行了座谈,走访了多家农户、龙头企业、合作社和家庭农场等,全方位多角度了解南昌县财政、金融支持农业情况以及农业企业、农户对农村金融服务的需求。通过调研我们认为,对农业的支持保护,必须财政、金融双管齐下,形成合力,才能达到更好效果。

  一、以工补农,不断加大“三农”支持力度

  南昌县是以种养业为主的农业大县,素有“江南粮仓”之称。全县拥有四个“一百万”:耕地130万亩、水面100万亩、粮食年产102万吨、总人口100万;三个“国家级园区”:全国现代农业示范区、国家现代农业示范区农业改革与建设试点县、全国农村改革试验区;三张“农业名片”:全国粮食生产先进县、全国生猪调出大县、全国渔业生产先进县。同时,南昌县也是工业强县,县经济总量连续多年位列全省第一,是江西省县域经济当之无愧的“领头羊”。雄厚的经济实力为现代农业发展奠定了坚实的基础。

  为支持农业发展,南昌县始终坚持“多予少取放活”的方针,注重强农惠农富农政策落实,大力发展现代农业,成为“以工促农、以城带乡”的典范。一是设立支农专项资金。由县本级财政预算安排,面向粮食、生猪两大主导产业及养鸭、蔬菜、特种水产、苗木等四个特色产业,设立了农业产业化专项资金,重点扶持规模以上家庭农场、种植养殖大户、市级及以上农业产业化龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体的发展。二是大力支持农村环境整治。为美化农村环境,推进农村垃圾处理工程,2014年南昌县财政安排3700万元,对农村生产生活垃圾进行处理,极大改善了农村环境。三是努力减轻农民负担。2014年,全县农民农业生产用水费约800万元全部由县本级财政承担,不用农民支出;水稻种植政策性保险农户缴纳部分也全部由县财政承担;此外,还取消了农机安全监理收费。四是支持基层组织建设。为了调动村干部的工作积极性,县财政“自掏腰包”,每年安排300万元给各自然村的村小组长发放误工补贴。此外,每年还安排800万元给各村40年以上党龄的老党员发放补贴,每人每年补贴1500元。

  二、财政助力,撬动金融资本积极支持农业

  长期以来,农村金融服务一直是金融领域的薄弱环节,也是政府支农服务的短腿。南昌县一方面不断加强财政支农力度,另一方面按照“政府引导、市场化运作”的方式,建立投融资平台,吸引社会资本投入,破解农业投融资难题。

  (一)引导金融服务下乡进村。目前,南昌县为农户提供金融服务的银行主要有三家:赣昌农商行、中国农业银行、邮政储蓄银行。保险主要是中国人民保险公司。为支持农村金融体系建设,县财政对银行业金融机构在农村新设营业网点(含自助网点)给予一次性奖励2万元。目前,各乡(镇)、村已形成了较完善的银行经营服务网络。我们所到的村大都能见到专门设立的“三农金融服务点”“三农保险服务点”“银行卡惠农取款服务点”等机构。这些服务站点,既提高了金融服务效率,又降低了服务成本。

  (二)推进“财政惠农信贷通”融资试点。2014年8月,江西省启动了“财政惠农信贷通”融资试点工作。省、市、县三级财政按2:1:2的比例筹集风险补偿资金,存入合作银行作为贷款风险补偿金,合作银行按照约定以不低于财政风险补偿金的8倍发放贷款,主要向新型农业经营主体提供1年期无抵押无担保贷款,其中安排给农民合作社的贷款规模不低于60%,贷款利率按同期银行贷款基准利率上浮不超过20%的幅度计取。南昌县作为试点县,积极推进此项工作。经多方筹措,县财政共计落实800万元风险补偿资金,争取到1.6亿元贷款额度。为做好试点工作,县里制定了实施方案,对融资主体的基本情况、贷款需求进行专门摸底调查。目前,各农业新型经营主体的基本情况和贷款需求已提交各合作银行,待银行对其信用和生产经营等情况进行调查核实后,就可确定个体授信额度并发放贷款。

  (三)多种手段激发农村金融活力。一是对金融机构涉农贷款情况进行考核。南昌县在对金融机构支持县域经济发展进行考核奖励时,新增了涉农贷款比重指标。此外,还要求小额贷款公司涉农贷款余额不低于总余额的70%。二是对龙头企业贷款予以贴息补助。对与县内粮食等主导产业关联紧密的市级及以上农业龙头企业使用信贷资金实施的项目,经相关部门审定后,根据项目实际支付的利息,给予贷款利息总额30%以内的一次性贴息补贴,贴息补贴期限一般为1年,最长不超过2年。三是做大做强农业投资公司。南昌县打造了全省首家也是唯一的农业产业化政府融资平台——现代农业投资发展有限公司。该公司一方面通过引导和集聚信贷资金和社会资金投入农业产业化项目建设,为农业产业化龙头企业提供信贷担保服务;另一方面也直接投资现代农业建设相关重大项目,按照“以储促投”的方法,通过收储建设用地和国有资产,开展担保、融资、参股等业务,为全县农业重大重点项目建设融资2亿元。

  (四)强化农业风险防范能力。一是普及政策性保险。全县普及水稻、能繁母猪、农房保险3项政策性保险。二是创新商业险种。除政策性保险外,创新推出水稻种植、蔬菜大棚、肉鸡鸭养殖、生猪养殖4种商业性保险,一定程度上化解了农业生产经营风险。三是补贴保险保费。县财政对政策性保险的部分保费进行补贴,分别承担水稻、能繁母猪、农房保险保费的35%、10%、33.34%(其中水稻政策性保险农户承担部分今年起也由县财政承担)。

  三、成效显著,南昌县支持保护农业发展模式值得借鉴

  近年来,在财政、金融的合力支持下,南昌县现代农业发展迅速,取得了农业增效、农民增收、农村发展的可喜成效。粮食产量实现“十连增”,蔬菜、肉类、水产品产量均实现稳定增长;2013年全县农民人均年纯收入达11340元,比2012年增长1322元,增幅13.03%;各类经营主体蓬勃发展,截至2014年9月,南昌县在工商部门注册登记的家庭农场共有6843家,各类农民专业合作社共1216家,市级以上龙头企业139家、粮食种植大户2285家、蔬菜种植大户176家。总结南昌县农业支持保护的做法,一靠财政支持“输血”,不断加大对农业的支持保护力度;二靠信贷融资“造血”,引发农业信贷资金倍加式或乘数式的投放效应;三靠农业保险“止血”,部分弥补农户因自然灾害造成的经济损失。

  (一)稳定增量与调整存量相结合的财政“输血”模式。一是保证农业投入的稳定增长,增量重点向培育新型经营主体倾斜。为了进一步扶持农业产业化发展,《南昌县农业产业化专项资金管理办法》中明确要求,专项资金每年按照不低于县本级财政收入增长比例递增,资金规模由2011年的1400万元增长到2014年的1800万元,重点用于支持新型农业经营主体和社会化服务组织发展。二是整合支农资金,调整存量促进资金使用高效、安全。为解决农业补贴项目多、管理部门多、手续繁琐、监管难度大等问题,南昌县专门成立支农资金整合办公室,对各种渠道的支农资金进行集中整合,统筹安排,统一协调项目申报、资金拨付和项目检查验收。2014年1~6月整合支农资金6.5亿元。整合资金主要用于农田水利基本建设以及粮食、蔬菜、畜禽、水产等主导产业科技和质量提升等方面。通过资金整合,提高了财政支农资金的针对性和使用效率。

  (二)风险补偿和信贷担保相结合的融资“造血”模式。针对一般小规模农户资金周转的信贷需求,南昌县鼓励各银行业金融机构创新金融产品,通过小额贷款、联保贷款、信用共同体贷款等模式,向农户提供3~5万元信用贷款;针对农民合作社、家庭农场、种养大户贷款需求量大,但其承包耕地、蔬菜大棚等“高价值资产”在金融机构贷款中属于无效抵押的情况,通过“财政惠农信贷通”的方式,降低银行风险,搭建贷款桥梁;针对龙头企业的大额贷款需求,由农业投资公司提供担保服务或直接投资,为企业融资提供便利条件。通过建立风险补偿和提供信贷担保,满足了农户、新型经营主体和龙头企业的不同层次、不同规模的资金需求,有效缓解了“贷款难”问题。据统计,截至2014年9月,全县金融机构贷款余额293亿元,其中涉农贷款余额165亿元,农户贷款余额61亿元。

  (三)普惠于民与市场调节相结合的保险“止血”模式。政策性保险对于规避农业经营风险、增强农业防灾减灾能力作用明显,但目前还存在险种少、理赔标准低的问题。商业性保险以市场需求为导向,有利于弥补政策性保险的不足。调研中发现,由于规模化种养殖投入多,一旦遇到灾害损失也大,因此,种植养殖大户、农业企业参加商业性保险的积极性相对较高。以南昌县水稻种植为例,一亩水稻的收益大概在800元左右,如果同时参加政策性保险和商业性保险,每亩保额能达到700元,一旦遇上自然灾害,保险赔付基本能弥补损失。因此,这种以政策性农业保险为主、商业性农业保险为辅的“1+1”模式受到种植养殖大户、农业企业的欢迎。

  四、调研发现的问题

  调研中发现,虽然南昌县高度重视农业发展,支农力度较大,但在支农资金支出结构、农村金融供给等方面仍存在一些问题,这些问题也是当前农业发展中普遍存在的共性问题。

  一是财政支农资金支出结构有待优化。南昌县财政支农资金对农业产业化发展的支持较大,但对提高耕地质量、发展循环农业等事关农业可持续发展的投入有待提高;支持新型经营主体的力度较大,但在保障种粮面积、创新区域性增产技术模式。二是农村金融供给仍难以满足需求。我们所到的合作社、家庭农场和种养大户,几乎都通过“财政惠农信贷通”申请了贷款。仅南昌县向塘镇各类经营主体的贷款意向就达5000万元,农业生产信贷需求十分旺盛。按南昌县下辖16个乡镇计算,向塘镇平均只能分到1000万元的贷款额度,贷款明显供不应求。三是农业保险险种少,作用发挥有限。目前,南昌县政策性保险险种仅三种,商业性保险险种数量也不多。调研中有的龙头企业、农户希望增加一些险种。黄山村神龙渔业公司龚小荣董事长建议,水产养殖风险高,希望出台对渔业种苗的保险政策。农业信贷与农业保险的联动机制有待强化。座谈时,各银行机构表示,涉农贷款最担心的是遇到自然灾害,农户一夜返贫无力偿还贷款。赣昌农商行的胡科长说:“要是能在放款时强化保险业务的介入,与保险公司合作就好了”。

  五、几点建议

  在农业支持保护政策体系中,一方面,财政支农资金充分发挥政策导向功能,解决市场解决不了的问题;另一方面财政和金融具有显著的协同效应,两者互为补充,密不可分,财政支农资金通过金融杠杆放大效应,撬动金融资源回流“三农”;金融机构通过财政支持降低风险弥补成本,充分发挥专业优势、市场优势,从而形成政府资源和市场资源的有机结合。通过调研和思考,对进一步完善农业支持保护政策提出以下几点建议。

  (一)加大支持力度,优化支出结构。一方面按照中央地方事权和支出责任划分,对事关国家安全和社会稳定大局的粮食生产、地方政府投入缺乏动力的农业污染防治、生态和资源养护等事项加大中央财政投入力度;另一方面厘清政府与市场的边界,市场能充分发挥作用的领域,政府不宜进行干预;但是对“市场失灵”的领域,要加大介入力度,如现阶段农村金融发展滞后,“市场失灵”问题突出,就需要充分发挥财政资金的撬动作用。

  (二)围绕支出重点,整合财政资金。财政支农资金项目多、资金散、监管难,从南昌县的实践经验来看,经过在县级层面进行整合,有效提高了支农资金的针对性和有效性。当前,建议围绕发展主导产业、优化区域布局、转变农业发展方式加快整合各类财政支农资金,打破行业界限和部门分割,提高财政支农资金的精准性和指向性。重点可从以下三方面整合支农资金,一是提高支农资金使用效益,使资金投向重点发展领域和环节,如发展适度规模经济,扶持新型农业经营主体等;二是增强支农政策的针对性,重点整合来源分散、用途重复的支农资金,如新农村建设、农业产业发展、高标准农田建设等;三是集中力量补齐转变农业发展方式的短板,如发展循环农业,加强农业基础设施建设,推进农业社会化服务体系建设等。

  (三)撬动金融支农,破解贷款难题。一是努力撬动更多金融资本投入农业。从调研的情况看,“贷款难”已经成为了新型经营主体“成长的烦恼”。因此,在继续争取加大财政支农投入的同时,应进一步完善农业规模生产信贷担保机制,发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。二是寻求切入点缓解“贷款贵”问题。调研中我们发现大部分涉农金融产品贷款利率还是偏高,得到财政贴息的涉农金融产品较少,农户还贷负担较重。建议重点从建立或完善种养业规模经营贷款贴息,特别是粮食种植大户贷款贴息方面,出台专门政策,创新财政支农方式,进一步提高财政资金使用效益,提升农业生产主体竞争力。

  (四)信贷保险联动,降低农业风险。农业保险发展不足,将导致农村金融风险增大,金融部门缩减农业信贷,农业生产不能扩大,中小农户获得金融资源的能力进一步弱化,收入难以提高。反之,农业保险带动资金信贷良性循环,能在一定程度和范围内缓解中小农户难贷款、银行贷款难的长期性矛盾。为此,建议在继续鼓励扩大信贷和农业保险的同时,积极探索“农业信贷+农业保险”的金融支农模式。农业保险保单指定银行作为第一受益人,农户把保单质押给银行获得贷款。

 
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